Prof. Ahmad Tholabi Kharlie: Amandemen Konstitusi Harus Menjadi Langkah Terakhir dalam Menata Desentralisasi

HARIANRAKYAT.id, Tangsel, 21 September 2026 — Guru Besar UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, Prof. Dr. Ahmad Tholabi Kharlie, S.H., M.H., M.A., menegaskan pentingnya membedakan persoalan konstitusional dari persoalan implementasi dalam menata desentralisasi, otonomi daerah, pemerintahan daerah, dan desa.

Pandangan tersebut disampaikan Prof. Tholabi saat menjadi narasumber dalam Focused Group Discussion (FGD) Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI bertema “Desentralisasi, Otonomi Daerah, Pemerintahan Daerah dan Desa”.

Berlangsung di Hotel Santika Premiere Bintaro, Tangerang Selatan, Senin (21/9/2026). FGD ini merupakan bagian dari kajian komprehensif Badan Pengkajian MPR RI terhadap UUD NRI Tahun 1945 dan pelaksanaannya.

Dalam paparannya yang berjudul “Menakar Kecukupan Konstitusi, Menata Implementasi: Desain Desentralisasi Asimetris dan Sistem Demokrasi Lokal dalam Kerangka Pasal 18, 18A, dan 18B UUD NRI Tahun 1945”, Prof. Tholabi mengajak agar setiap gagasan perubahan konstitusi diawali dengan diagnosis yang cermat.

“Amandemen adalah langkah terakhir, bukan langkah pertama.” Menurutnya, Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 pada dasarnya telah menyediakan fondasi yang cukup lentur bagi penyelenggaraan otonomi daerah, hubungan kewenangan dan keuangan pusat-daerah, serta pengakuan terhadap daerah yang memiliki kekhususan dan keistimewaan. Tantangan utama berada pada bagaimana norma tersebut diterjemahkan dalam undang-undang, kebijakan, kelembagaan, dan praktik pemerintahan.

Empat Saringan

Prof. Tholabi menawarkan empat saringan diagnostik untuk menentukan apakah suatu persoalan benar-benar membutuhkan perubahan UUD.

Pertama, uji teks, yakni apakah ketentuan UUD secara nyata menghalangi penyelesaian persoalan. Kedua, uji tafsir, dengan melihat apakah persoalan masih dapat diselesaikan melalui penafsiran konstitusional. Ketiga, uji stabilitas legislasi, untuk menilai apakah persoalan terus berulang meskipun telah diatur melalui undang-undang. Keempat, uji proporsionalitas, yaitu menimbang manfaat perubahan konstitusi dengan risiko yang mungkin ditimbulkannya.

Dari kerangka tersebut, Prof. Tholabi berpandangan bahwa banyak persoalan desentralisasi lebih tepat ditangani melalui reformasi legislasi dan perbaikan implementasi, sebelum sampai pada pilihan perubahan konstitusi.

Kerangka tersebut sejalan dengan fokus FGD Badan Pengkajian MPR RI yang secara khusus mempertanyakan apakah persoalan desentralisasi bersumber dari keterbatasan norma konstitusi atau lebih banyak berasal dari peraturan perundang-undangan, desain kelembagaan, kebijakan, kapasitas daerah, dan implementasi pemerintahan.

Parameter Objektif

Salah satu pokok penting yang disampaikan Prof. Tholabi adalah perlunya membangun desain desentralisasi asimetris yang lebih sistematis.

Indonesia telah mengenal berbagai bentuk kekhususan dan keistimewaan daerah, antara lain Aceh, Papua, Daerah Istimewa Yogyakarta, Jakarta, dan IKN. Masing-masing memiliki basis historis, sosial, politik, budaya, serta fungsi strategis yang berbeda. Karena itu, diferensiasi kewenangan dapat menjadi instrumen untuk merespons keragaman daerah secara proporsional.

Persoalan yang perlu diperkuat, menurut Prof. Tholabi, adalah parameter objektif, proporsionalitas, akuntabilitas, dan kepastian durasi pemberian kekhususan.

Untuk itu, ia menawarkan gagasan UU Payung Desentralisasi Asimetris yang memberikan ukuran yang lebih jelas mengenai dasar pemberian kekhususan, bentuk kewenangan yang dapat dibedakan, hubungan fiskal, mekanisme evaluasi, serta kemungkinan penerapan sunset clause bagi kekhususan yang bersifat transisional.

Gagasan tersebut memiliki relevansi langsung dengan kerangka acuan FGD yang menempatkan parameter pemberian asimetri, diferensiasi kewenangan dan kelembagaan, hubungan keuangan, serta batas antara kepentingan daerah dan kepentingan nasional sebagai salah satu topik utama pembahasan.

Demokrasi Lokal

Dalam pembahasan demokrasi lokal, Prof. Tholabi menyoroti persoalan biaya politik, politik uang, pembiayaan pencalonan, serta proses rekrutmen kandidat.

Menurutnya, pembahasan mengenai Pilkada perlu ditempatkan dalam perspektif yang lebih luas. Persoalan demokrasi lokal bukan hanya menyangkut mekanisme pemilihan langsung atau tidak langsung, melainkan juga bagaimana kandidat direkrut, bagaimana pencalonan dibiayai, bagaimana kampanye berlangsung, bagaimana pengawasan dilakukan, hingga bagaimana pejabat mempertanggungjawabkan mandat setelah terpilih. “Kalau sumber persoalannya berada di hulu, maka memindahkan pemilihan ke DPRD belum tentu akan menghilangkan transaksi. Transaksi dapat berpindah ruang.”

Karena itu, reformasi demokrasi lokal perlu diarahkan pada seluruh rantai politik, mulai dari rekrutmen kandidat, pencalonan, pembiayaan partai, kampanye, pengawasan, hingga pertanggungjawaban setelah kandidat memperoleh jabatan.

Dalam kerangka kajian MPR, sistem demokrasi lokal juga ditempatkan sebagai bagian penting dari penguatan kedaulatan rakyat, partisipasi, legitimasi, akuntabilitas, dan efektivitas pemerintahan daerah, termasuk pengisian jabatan kepala daerah berdasarkan Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945.

Empat Titik Perhatian

Prof. Tholabi mengidentifikasi empat titik yang memerlukan perhatian serius dalam penguatan desain desentralisasi.

Pertama, kepastian desain demokrasi lokal. Perkembangan putusan Mahkamah Konstitusi menunjukkan dinamika tafsir terhadap konstruksi Pilkada sehingga konsistensi antara konstitusi, putusan MK, dan undang-undang menjadi penting.

Kedua, parameter desentralisasi asimetris. Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 telah memberikan ruang pengakuan terhadap daerah khusus dan istimewa, sementara pengembangan parameter objektif diperlukan agar desain asimetri memiliki ukuran yang lebih jelas.

Ketiga, posisi desa. Desa perlu ditempatkan dalam relasi kewenangan yang memberikan ruang bagi karakter self-governing community, sekaligus memastikan hubungan pengawasan dan pembiayaan dengan pemerintah pusat tetap memiliki kepastian.

Keempat, kepastian fiskal. Pembagian kewenangan perlu berjalan seiring dengan kapasitas pembiayaan. Prinsip money follows function menjadi relevan agar pelaksanaan urusan pemerintahan daerah didukung sumber daya yang memadai.

Tanpa Amandemen

Prof. Tholabi juga mengajukan sejumlah agenda yang dapat dilakukan tanpa terlebih dahulu mengubah UUD NRI Tahun 1945.

Agenda tersebut meliputi reformasi pencalonan kepala daerah, pembenahan pembiayaan kampanye, penguatan audit dan transparansi dana politik, kodifikasi hukum pemilu, penguatan partisipasi, serta penataan masa transisi jabatan kepala daerah. Ia juga mengusulkan penguatan UU Pemerintahan Daerah dan pembangunan kerangka hukum yang lebih sistematis untuk desentralisasi asimetris.

Secara bertahap, agenda penataan dapat dilakukan melalui tiga tahap. Tahap 2026–2027 diarahkan pada penyelesaian persoalan mendesak dan evaluasi regulasi. Tahap 2027–2029 diarahkan pada pembangunan arsitektur permanen melalui UU Payung Desentralisasi Asimetris dan penguatan UU Pemerintahan Daerah. Setelah instrumen legislasi dan implementasi dievaluasi secara menyeluruh, barulah dapat dinilai apakah terdapat persoalan fundamental yang benar-benar membutuhkan perubahan UUD.

FGD Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI diselenggarakan sebagai forum akademik untuk memperoleh pandangan, kritik, dan masukan dari pakar, akademisi, serta praktisi mengenai arah rekonstruksi desain desentralisasi asimetris dan sistem demokrasi lokal. Hasil diskusi diharapkan menjadi bahan penyusunan rekomendasi Badan Pengkajian MPR RI mengenai perubahan UUD NRI Tahun 1945, khususnya berkaitan dengan desentralisasi, otonomi daerah, pemerintahan daerah, dan desa.

Dalam agenda resmi, Prof. Ahmad Tholabi Kharlie tampil sebagai salah satu narasumber bersama Prof. (H.C.) Dr. Drs. Akmal Malik, M.Si., Direktur Jenderal Politik dan Pemerintahan Umum Kementerian Dalam Negeri, serta Dr. Titi Anggraini, S.H., M.H., akademisi Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan Dewan Pembina Perludem. Setelah pemaparan narasumber, kegiatan dilanjutkan dengan diskusi dan pendalaman materi bersama Pimpinan dan Anggota Badan Pengkajian MPR RI.

Menutup paparannya, Prof. Tholabi menegaskan bahwa agenda desentralisasi membutuhkan pembenahan yang berbasis diagnosis, ukuran yang terukur, dan konsistensi kelembagaan. “Demokrasi lokal dan desentralisasi asimetris yang sehat lahir dari hulu yang bersih dan evaluasi yang terukur,” pungkasnya. (*).